国务院公用事业特许经营管理办法

昨天，国家发展改革委会同相关部门联合印发修订版的基础设施和公用事业特许经营管理办法。修订后的管理办法新增条款，鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。

第一个还是给大家讲一下我们基础设施特许经营项目的试用范围，因为大家知道实际上我们在从一七年开始长期做了， 也做了很多三批的项目，那特许经营项目，之前公司我们做的丽江轨道交通的项目，还有整仓县污水处理厂，以及之前还做过呃 医医医院的一个特区经营的项目。那实际上他的呃最主要的文件的一个指引就是我们 二零一五年的六部委的第二十五号令，就是基础设施和公用事业特许第一项目的管理办法。那他提到的特许经营是指政府采用竞争方式，依法授权 法人或其他组织通过协议明确权利和风险分担约定，即在一定期 和范围内投资建设、运营基础设施和公共事业，并获得收益，提供公共产品或者公共服务。 而且本质上他和三批都是一样，通过政府与社会资本方进行合作来开展基础设施的投融资建设。他在项目的知识领域这一块， 包括我们的大的方，大的方面能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、社会事业。那具体的运作模式，我们常见的就是我们的 bot 和 tot， 就是我们的建设运营移交以及移交运营移交 啊，这边给大家梳理了一下啊，云南省近几年就是我们可以在呃采购网上看到的一些实施的 特许金钱出浪的一些项目的类型，就我们大致可以看一下，实际上啊收益比较能够支持我们这个呃投资人愿意在干的一这种类型的项目，那通常就是包括我们的生活垃圾焚烧厂、供水厂、污水厂， 还有我们的环卫一体化，还有我们的高速公路、轨道交通以及停车场，还有包括我们医疗的呃敬老院的特许经营权的出浪，以及我们老年公寓工建民营的特许经营权出浪。 像这种类型的项目长期以来都是在有相应的投资人再进行一个推进和实施 特区经营项目的一个操作流程。那主要还是预计我们的二零一五六部委的二十五号力， 首先是由我们的县级以上的人民政府或有关行业主管部门根据经济社会发展的需求提出我们特许经营的项目建议，需要编制特许经营的实施方案。特许经营的实施方案 文件中对他有一个紧要的一个规定，这一块我们后面在我们正式的方案文本中给大家进行一个细致的一个阐述。 那嗯，他的审批流程主要是需要联合各部门审查并出具书面意见。那像我们之前三批主要是由财政局和人民政府分别出具这个 财产的批复和我们实施方案的批复。那特许经营的项目他也是需要我们组织专家评审，但他需要我们会同发改、财政、城乡规划、国土 环保和水滴的相关部门对我们的实施方案要进行审查，出具书面的审查意见。那最终我们 综合各部门的书面审查意见，到本级人民政府获取授权的部门审定特许进行实施方案后，让我们可以开展相应的采购工作。那编制我们的采购文件，采购文件主要是根据我们的方案设置的一些核心的一些合作条件进行一个编制。 那后续特区经营项目他相对于我们三批实施方案里面，他对特许经营协议草案会有一个要求，那需要我们在特实施方案里面 将特许经营协议的部分内容在实质方案里进行一个体现。以上就是第一个板块，我们对这个特许经营的一个解药的介绍。

基础设施和公用事业特许经营管理办法二零二四年第十七号令是由中国国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合发布的，旨在规范基础设施和公用事业特许经营活动， 努力和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力。该办法自二零二四年五月一日起施行，主要内容包括，一、适用范围，适用于中国境内的交通运输、 市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域的特许经营活动。二、特许 经营定义指政府采用公开竞争方式，依法选择法人或其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利、义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资、建设、运营基础设施和公用事业，并获得收益， 提供公共产品或公共服务。三、特许经营原则包括公开、公平、公正，保护各方信赖利益。发挥社会资本的融资、专业技术和管理优势，转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作，保护社会资本合法权益， 保证特许经营持续性和稳定性，兼顾经营性和公益性，平衡，维护公共利益。四、特许经营方式包括在一定期限内，政府授予特许经营者投资、新建或改扩建运营 基础设施和公用事业，期限届满，移交政府。政府授予特许经营者投资、新建或改扩建拥有并运营基础设施和公用事业期限届满，移交政府。 政府将已经建成的基础设施和公用事业项目转让特许经营者，运营期限届满移交政府。国家规定的其他方式。五、特许经营期限 原则上不超过四十年。投资规模大、回报周期长的特许经营项目，可以根据实际情况适当延长。 六、特许经营的管理和监督。国务院发展改革部门牵头做好基础设施和公用事业特许经营模式推进工作。地方各级发展改革部门发挥综合协调作用，严格把关项目实施领域、范围、方案等，依法依规 履行项目审批、核准或者备案职责。这些内容只在进一步规范基础设施和公用事业特许经营活动，鼓励和引导社会资本参与，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，促进经济社会持续健康发展。

十一月二十八日，为规范实施政府和社会资本合作新机制，国家发改委联合发布了基础设施和公用事业特许经营管理办法修订版的征求意见稿， 向全社会公开征求意见。距离一百一十五号文发布已经过去二十五天，新特许经营管理办法征求意见稿一发布，可谓是一波未平一波又起。 这两天，新特曲进行成了朋友圈最热词条，我们的很多客户朋友也发来了关于未来如何实操的问题， 什么样的项目可以特许经营？政府还能不能补贴？特许经营项目怎么补？以前的特许经营项目怎么办？欢迎来到本期统计新知，聚焦新特许经营办法征求意见稿，今天我们来聊聊新变化和新出路。在框架上，新管理办法和二零一五年办 保持一致，还是分为八个章节。第一章总则中对立法目的、适用范围和领域、特许经营的定义、条件、方式、期限。第二章到第六章规定了特许经营协议的定力、履行、变更和终止、监督管理和公共利益保障争议解决。 全文一共六十七条，九千二百七十二个字。我们对比新管理办法和二零一五版的文件，总共梳理出五十三条差异，其中修订了四十条，新增了十条，还有三条在新的管理办法当中被删除了。 买了这么多条款，那么哪些是对我们未来操作影响最大的，哪些是最值得我们注意的呢？新管理办法和一百一十五号文相辅相成，从特许经营模式实施的角度，再一次强调了使用者付费模式的开展，鼓励有技术、懂运、 愿意运营的民营企业参与到公共基础设施与公共事业当中。为了提高公共产品和公共服务的质量效率，让钱能够投到更有意义的建设上去，文件很多条都新增了注重运营的内容， 未来运营能力将是在选择特许经营者时很重要的一条考量标准。第四个是规范流程，特许经营项目需要和其他的政府投资或者社会投资项目一视同仁，规范立项、方案审批、重大变更等每个操作环节。 那么我们来看一看新管理办法的条款具体有哪些变化呢？第一个重要的变化是聚焦使用者付费。新管理办法和一百一十五号文一脉相承，强调要聚焦使用者付费。文件的第四条是新增条款对于基础设施和公用事业特许经营的定义，也就是 文件的第三条做了补充，限定了特许经营是基于使用者付费的 ppp 模式。这一条款明确了基础设施特许经营是基于使用者付费模式开展，也就是不在意政府付费。可行性缺口补助作为项目的主要收入来源， 项目应该自负盈亏，而不是过度依赖政府的补贴来活下去。 ppp 项目也不再允许政府付费回报和可行性缺口补助的支付机制。 新文件当中也删除了和这两种方式相关的字眼，比如二零一五版管理办法第十一条， 政府提供可行性缺口补助，二十一条当中必要的合理的财政补贴。第三十五条当中需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目，还有新文件的第二十二条，在特许经营协议定义过 过程当中，在获取收益方式方面的约定也有所补充。新增部分的内容与一百一十五号文的第一条聚交使用者付费项目后半段完全一致。第二个主要变化是鼓励民企参与进来。 文件的第一条立法目的当中就提出了要激发民间投资活力，在当前经济下行的背景之下，给愿意参与到基础设施运营、公用事业服务的企业创造更多的机会。我们都知道，基础设施和公用事业大多投资额大，但是收益有限。 此前对于民企而言，投资和贷款压力都很大，但是收益来源有限，投资风险高。为了鼓励民企参与，新管理办法二十七条提出了更多融资渠道，包括利用预期收益质押贷款、保险资金、通过债券、股权证券化的方式 融资、政策性开发性金融机构合理融资等方式。文件第二十八条也提到，如果项目运营的好，有稳定良好的现金流，还可以在运营几年后尝试发行瑞斯等证券化产品，帮助特制经营者提前置换出部分未来收益，持续投向更好的项目。 除此之外，文件的第八条将基础设施特许经营期上线，从原来的三十年拉长到了四十年。 对于很多长期处于稳定低收益状态的基础实施项目来说，拉长年限才有可能实现投资收益的平衡。 前面说到了拓宽融资渠道，我们知道银行有比较强的风险，厌恶民企，往往又很难拿出足够的合格抵押，民企贷款往往比较困难。新管理办法的第二十九条就提到，不管是 地方政府、实施机构还是金融机构，对不同所有之特许经营者应该一视同仁。对于已经成为特许经营者的名企，在进行特许经营项目融资时不应该区别对待。第三是注重运营。 新管理办法聚焦使用者付费，希望项目自负盈亏。想要实现投产平衡，就必须要注重运营项目的使用者付费，才有可能覆盖项目的建设成本、财务成本、运营成本和投资回报的总和。所以文件在很多条款当中都增加了对于运营方面评价考察的要求。 文件的第十一条新增了特许经营项目提出的目的，其中提到应该提高公共产品和公共服务的质量效率。第十二条特许经营方案编制要求中也增加了运营方案的部分。文件的第十四条对特许经营可行性论证做了 进一步解释，也就是说，未来在特许经营可行性认证当中，也应该体现项目的服务效果和运营效率。文件十九条规定了特许经营者的选择标准，把运营方案也作为考量的一部分。 第四十六条规定，在项目的运营期，实施机构还要定期公示项目的运营情况。除了前面提到这么多要求，新管理办法也是有奖励机制的。 为了鼓励特许经营者能够提升公共服务的质量和效率，文件的第三十四条提出，通过降低成本、提升效率、积极创新方式产生的收益 可以归特许经营者所有，这对于技术创新型的企业来说是个很好的机会。四是对特许经营项目招标、立项审批的流程的规范性要求。文件第三条在特许经营者选择时，不再是之前文件中的依法 授权，而是要采用公开竞争的方式依法选择特许经营项目，也不再在流程上进行简化。涉及到政府注入资本金的，就要按照政府投资条例走立项审批纯企业投资项目，再根据项目情况走核准或者备案手续。第五是对特许经营模式认证的要求。 新文件采用特许经营模式的路径其实明显收紧了，要求也提高了，所以未来我们在选择特许经营模式的时候，对于采用的这个模式本身的必要性进行论证。 比如我们可以从选择特许经营模式后，对于项目运营效率的提升有何帮助，能从哪些方面提高公共服务的质量，对于地方民间投资活力有哪些促进作用等等。文件的第十四条和第十五条都提到了模式认证的问题。第十四条当中是要求实施机构在可行性研究当中，对项目 是否适合采用特许经营模式进行论证。第十五条要求项目审批部门，也就是发改或者行政审批局在方案审核时，对于项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证。文件的核心差异就是要注重运营 未来，只有会做运营的朋友才有机会来玩特许经营未来具体该怎么干呢？因为新管理办法是征询意见稿， 文件发布后，官方发布会也还没开，所以我们暂时不对政策文件做过多的解读。接下来我们结合跟地方一些朋友的交流，以问答的形式来聊聊我们对一些实操问题的理解。 我们收集了客户和粉丝朋友们关注的问题，一共整理了二十问，比如，还有什么类型的项目能特许经营？特许经营哪些方式合规？ tot、 bot？ 这些方式还可行吗？政府是一点补贴都不能给了吗？新文件规定的流程有变化吗？平台国企还有机会吗？手上的特许经营项目怎么办呀？ 第一问，什么样的项目可以做特许经营？我们的理解是至少是需要满足文件规定了领域、内容和受益来源三个条件的项目。 第二条对支持的领域类型做了规定，同时在内容上应该是投资建设、运营的项目，而不能仅仅只有建设项目。根据第六条，项目一定要有使用者付费要求，项目有稳定的收益来源，且在运营期内能够覆盖建设成本、运营成本和合理的投资回报。 比如说工业污水项目、城市公共停车场这类项目，这种收益良好且稳定的项目还是可以走特许经营的。 第二问，有可以做的，也有不可以做的。那么哪些项目不可以特殊经营？第一是完全的纯商业化项目，比如说房地产，政府是没有垄断权的。 第二是没有使用者付费，或者使用者付费难以收回投资成本的项目，因为不再允许政府付费和可行性缺口补助，那么收益不好的项目就很难推进下去了。 第三问，很多还在做片区开发的朋友都担心，片区开发这种打捆项目还能不能走特许经营？我们对于政策的理解是，新规聚焦于使用者付费，并未对项目打捆作出要求。 所以在当下做项目谋划的时候，我们要更紧密地贴合新规，满足当前的新规要求。首先不能涉及到纯商业的项目，比如说房地产开发。其次这项目本身 需要有足够的使用者付费来覆盖大部分的投资回收，比如之前基建和收益的项目是八二开，在新规的政策下，这个比例可能就要上涨到五五开了。 下面第四问是关于物流园区和产业园区基础设施的问题，他们能否进行特许经营呢？答案当然是可以的， 因为物流园区、产业园区基础设施本身就有载体的出租出让收入，而且不足的部分还可以通过后期园区的运营，比如说通过收取物业会费、设置一定量的充电桩、停车费等这样一些使用者付费来平衡。 下面是大家都很关注的合规性问题，特许经营支持的方式还有哪些？文件的第七条明确规定了三种方式的，在最后还再次强调要严禁 bt 模式，避免特许经 盯着逃避运营义务。我们来具体看一下前面的三种方式都是什么。 第一类是由特许经营者投资新建或者改扩建，然后运营期满移交运营权，这就是我们常说的 bot 和 rot 模式。 第二类合规的是 boot 或者 root， 就是由特许经营者投资新建或者改扩建，拥有产权，运营期结束后移交产权或者运营权。第三类就是 tot 项目，政府把存量资产移交给特许经营者，由特许经营权人运营，再移交给政府。 还有两类是新规下不支持的，首先是严禁 bt， 禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议这样的营业方式来变相的 逃避运营义务。因为在交流的过程中，经常会有也会有一些小聪明说，那我们到时候先签订这样的一个协议，到时候我提前去终止，那也可以，但是其实这里新规明确的把这一条路给堵死了，不允许以提前终止协议的方式来变相逃避运营的义务。 第二类是不涉及产权移交环节时，不允许直接把公建或者公办项目的运营权给民营企业。 第三类问题就是关于政府补贴的合理性。以前很多 ppp 或者特许经营项目都包含政府补贴，新规下政府到底还能不能补？ 一般这个补贴我们从建设补贴和运营补贴两方面来理解。根据清规的第二十二条，对于使用者付费项目来说，政府付费只能按照规定适当补贴运营， 但是不能够补贴建设成本。也就是说在运营的前几年，比如说污水厂这类项目，他的处理量还没有达到预期的规模地方，也是可以根据规定来补运营的。 所以说如果要补贴要怎么补呢？就是按照已有的法律法规和相关的政策要求来补贴这样的一个运营缺口。比如城市管网及污水处理补助资金管理办法这个文件就规定了省级、市级怎么补贴和分配？ 新规下部门的职责有没有调整呢？新规中是明确了五个部门的职责的，首先就是发改条件，现在需要由发改来承担特制金项目的协调职责，履行项目的审批职责，有些地区的项目审批并不是在发改的。第二个就是涉及到审批部门，在审核 特许经营项目模式的时候，要对项目采取特许经营这样模式的必要性进行论证。第三个就是具体的实施机构， 负责特许经营项目的筹备实施以及监管，牵头来编制整个特许经营实施方案，同时依法选择特许经营权人，做好整个运营期的评价以及信息公开。 第四个其实就是说到了其他的一些平行部门，像是资归环境这类和其他的项目一视同仁进行审批和相关工作。 最后就是我们的财政部门执行预算管理的制度，来加强地方政府的债务管控，以前都是财政部门来牵头做 ppp 特许经营这样的一些工作，但是现在财政还是要回归自己预算管理，加强债务管理的职责，涉及到的项目审批 还是回归到发改来牵头协调。第十个问题，接下来特许经营项目要怎么样来立项？那么其实这里也分为两种情况来看，第一个就是政府通过资本金注入方式的投资项目， 必须按照政府投资项目来进行审批，我们纯企业投资的特许经营项目就需要到行政审批局进行核准和备案。 那么负责审批项目的朋友可能会有疑问，其实根据新规定，特许今天的审批和其他项目的审批流程基本是一致的， 差别主要是第十五条当中提到的，需要额外对项目是否适合采取特许经营模式认真进行比较和论证。那么就来到了第十二个问题，未来如果特许经营项目聚焦使用者付费，那么审批部门最头疼的可能就是使用者付费的财务部分，那么 如果对财务不太了解的话怎么办呢？根据第十五条的后半段规定，审批部门在审核特制经营方案时，应当对项目是否适合采取特制经营模式认真进行比较和论证，必要时可以委托专业咨询机构进行评估。 接下来作为实施机构，特指经营权人选择方式是不是有相关的变化，其实是没有的。 我们新规第三条要求继续通过公开竞争的方式来依法选择特许经营权人，这其实跟之前的管理办法要求是一致的，必须通过竞争性的方式来选择特许经营权人。但是我们把运营能力作为选择特许经营权人的重要条件， 新规就明确要求了，需要将项目的运营方案、收费单价以及特许经营的期限来作为选择特许经营者的重要标准。那么其实可以说 在特许经营者选择时，要求更透明度、更细化，下一个整个项目的流程该怎么走，那么其实可以分为七步。首先就是实施机构授权。我们地方各级人民政府依法授权有关行业主管部门或者具有相应行政管理职责的事业单位 作为实施机构。这里其实是有变化的，以前必须是县级以上的人民政府，但是现在我们是地方各级人民政府，也就是说这个特举经营权的权力有可能会进一步下放到乡镇。 第二个是特许经营方案编制，这一步应该就是获得授权的实施机构牵头的方案里面如果涉及到政府定价的，比如说水费、燃气费等等，要征求价格主管部门的一致意见。第三是可行性论证，实施机构可以委托第三方开展整个 特许经营可行性论证。第四步是立项审批，特许经营方案需要爆发改，或者行政审批局审批部门也要对项目是否适合特许经营模式要进行论证，这部分也更加细致化了整个流程。 第五步特许经营者的选择。第六步是签订协议，最后是运营期的信息公开。整体来看，我们有权力放大的把县级以上的人民政府变成了地方各级人民政府，权力下放到了乡镇，但是同时也对公共服务定价提出了规范化的要求， 其实也是希望从更大的层面去推动一些能够切实保护地方老百姓生活的民生工程。第十五个问题就是说我们特许精英的实施流程是不是有变化？其实从以上七步法我们可以看到，新规是更加强调特许精英模式的一个论证的， 这在十四条、十五条里面都有相关的说明。我们前面也提到过，可以选择退休模式后，对于项目运营效率的提升有何帮助，能从哪些方面提高公共服务的质量，对于民间投资活力有哪些促进作用等等这些方面去开展论证。 国企和地方平台到底何去何从，其实也是我们各个地方最关心的问题了。也就是说我们的地方平台公司是不是可以作为特许经营权人？其新规并没有明令禁止平台公司步行， 因为平台公司作为地方市场化运营的国有企业，毕竟还属于市场化主体，所以也可以通过公开竞争的方式获得特许经营权。如果说可以作为特许经营权人，你可能又会有疑问了，我们国企或者平台可以作为哪些项目的特许经营权人呢？ 我们把它简单的分为了三类，首先就是市场化程度较高，公共属性较弱，要求民营协独资或者控股的项目。国有企业可以选择运营实力较强的民营企业来联合投标，作为小股东进行参与， 比如说垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目，园区基础设施项目或者公共停车场项目。作为小股东参加的话，我们也可以进一步去学习民营企业的运营能力，也可以更合理的维护地方公共利益。 第二个就是针对原则上民营企业股比不低于百分之三十五的项目股东，国企也可以作为控股股东来参与， 比如说污水处理、城镇供水、智慧城市、数据中心、人工算力城市的新基建项目，这些项目的经营性还是比较强的，其他的基础设施和公用事业的项目就可以 自由参与了。那么以前做过特许基金项目的朋友也许会问，二零二三年二月份以前的特许基金项目是不是会受到影响？其实文件里面也明确表示了，其实是暂不追究的， 在现在的情况下，今年二月份以来未完成招标的特许金项目又何去何从呢？新文件征求意见稿里面虽然没有明确的规定，但是我们也可以参照一百一十五号文里面，等新的管理办法正式颁布之后，有可能需要全部调整成聚焦使用者付费， 所以这种载图的项目也就是要抓抓紧了。最后一个问题问的是，新报上来的特许经营项目该怎么办？今天还有发展的朋友打电话问我们，说昨天城管局刚刚上报来了特许经营项目，还等着审批，该怎么？ 我们给的建议是，新旧文件的差异比较大，而且现在还在征询意见阶段，未来新老文件可能会有很多不同。对于这些新上报还未审批的特许金项目，我们同样还是建议大家可以再观望一下，再等一等。 看完文件，我们最大的感悟就是，那些愿意运营，注重技术创新的企业，将会迎来一波巨大的发展机遇。 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